2000公裏管廊建設發力穩增長 仍麵臨三大難題
穩增長新主力
過去幾年，鐵路、水利和棚戶區改造項目成為(wei) 政府投資穩增長的主力，而今地下管廊建設在經過前期的試點之後，正呈現加速推進之勢。今年的目標是2000公裏，而未來可能達到8000公裏，這將需要上萬(wan) 億(yi) 的投資。本文通過對地下綜合管廊建設過程中存在的難題和融資問題分別進行了解讀。
“如果我們(men) 每年能建8000公裏的管廊，每公裏1.2億(yi) 元，就是1萬(wan) 億(yi) 投資。”陳政高在座談會(hui) 上說。而有管廊規劃設計人士告訴記者，“根據不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設規模。”
肩負著完善城市建設和拉動經濟增長的雙重使命，住建部近日再次為(wei) 地下綜合管廊建設“添柴加火”。6月17日，推進城市地下綜合管廊建設電視電話會(hui) 議召開，住建部部長陳政高要求，確保完成今年開工建設2000公裏以上目標任務。
2015年，國務院及有關(guan) 部門密集釋放了地下綜合管廊建設的政策紅利。陳政高在2015年4月10日舉(ju) 行的城市地下綜合管廊規劃建設培訓班座談會(hui) 上說，管廊建設得到了黨(dang) 中央、國務院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。
“如果我們(men) 每年能建8000公裏的管廊，每公裏1.2億(yi) 元，就是1萬(wan) 億(yi) 投資。”陳政高在座談會(hui) 上說。而有管廊規劃設計人士告訴記者，“根據不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設規模。”
但管廊建設考驗著地方政府的超長期規劃能力和利益協調能力。在6月17日的會(hui) 議上，陳政高分別要求，“地下綜合管廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮”，“絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線。”
管廊規劃應超前
2015年以來，財政部、住建部確定了兩(liang) 批共25個(ge) 城市進行中央財政支持地下綜合管廊試點。
但6月17日，167個(ge) 有管廊建設任務的城市有關(guan) 負責人參加了會(hui) 議，這意味著，即使沒有中央財政的巨額補貼，還是有越來越多的城市加入了管廊建設之中。
21世紀經濟報道統計，已有多個(ge) 省份“十三五”時期的管廊建設規劃在200公裏以上。各個(ge) 城市的規劃建設規模也長短不一，比如廣州市規劃建設72公裏，而不少城市的先期規劃長度隻有10公裏左右。
“一些中小城市並沒有建設管廊的迫切需求，但也在跟風，造成入廊的管線太少，反而浪費了地下空間。還有的城市隻在部分路段建設管廊，形不成係統的管網。”江蘇省一家省屬設計院的設計人員說。
陳政高在推進城市地下綜合管廊建設電視電話會(hui) 議上就提出，要科學規劃，地下綜合管廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮。
“我建議綜合管廊至少要立足於(yu) 50年以上的長期需求，預留充足的管位和檢修空間。”上述設計人員說，“比如在江蘇省建設管廊，可以把電力、通信、給水、供熱等管線全部納入管廊，並且預留出廢物收集、工業(ye) 管道的管位。” “管廊隻有在一定區域內(nei) 聯網才能更好地發揮其綜合效益。”上述設計人員認為(wei) 。部分一線城市早期的規劃中，管廊範圍就通常隻局限在一個(ge) 區或一條路線上，從(cong) 長遠來講，綜合管廊無法發揮整體(ti) 效益。
但另一方麵，這又給管廊與(yu) 其他市政設施結合設計提供了思路。陳政高在2015年的培訓班座談會(hui) 上就提出，城市老區的管廊建設要適情而定，要結合修地鐵、河道改造、老區改造、道路改造來做。
立法強製入廊
5月26日，住建部和國家能源局聯合出台《關(guan) 於(yu) 推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網企業(ye) 要積極配合城市人民政府推進電力管線入廊。城市內(nei) 已建設管廊的區域，同一規劃路由的電力管線均應在管廊內(nei) 敷設。
住建部和國家能源局為(wei) 地方政府解決(jue) 了一個(ge) 大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位麵對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其麵對央企時，地方運營企業(ye) 的議價(jia) 能力很弱。
一名國家電網公司人士向記者確認，電網建設的項目批準要經過省級電網公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準。
盡管陳政高在6月17日的會(hui) 議上要求，堅決(jue) 落實管線全部入廊的要求，絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線。但還是有設計人士認為(wei) ，應該通過製定專(zhuan) 門法規，強製不同管線單位入廊。
今年2月1日，全國首部專(zhuan) 門規範地下綜合管廊建設與(yu) 管理的地方性法規——《珠海經濟特區地下綜合管廊管理條例》施行。《條例》規定，已建管廊區域內(nei) 的管線，除根據相關(guan) 技術規範和標準無法納入管廊的管線，以及管廊與(yu) 外部用戶的連接管線外，必須按照專(zhuan) 項規劃要求進入管廊。
《條例》還規定，對應當進入管廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予規劃許可，建設部門不予施工許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。
類似上述規定還出現在一些省份的推進管廊建設的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義(yi) 下發。
但武漢大學法學院教授孟勤國認為(wei) ，經過地方人大審查通過的綜合管廊的專(zhuan) 門規劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設屬於(yu) 城市規劃範疇，可以在《城市規劃法》範疇內(nei) 解決(jue) 入廊問題，無需單獨立法。
北京中建政研信息谘詢中心專(zhuan) 家委員會(hui) 委員宋誌宏等人在今年5月的一篇文章中稱，應該在物權法層麵確立地下空間歸國家所有的法律關(guan) 係，“其實轉讓地下空間使用權使所有權人獲益隻是在推動管線強製入廊方麵的一個(ge) 策略，其真正意圖是要改變過去和現在一直沿用的地下空間‘無償(chang) 劃撥’造成管線單位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位積極配合管線入廊。”宋誌宏寫(xie) 到。
收費如何分攤
孟勤國告訴記者，《物權法》並未規定地下空間的用益物權。“我個(ge) 人也反對對準公共產(chan) 品進行有償(chang) 出讓，因為(wei) 這些水、電、氣的占地出讓費用最終都會(hui) 傳(chuan) 導到普通公眾(zhong) 頭上。”他說。
但管廊的使用將實行有償(chang) 機製。國家發改委和住建部2015年11月發布的《關(guan) 於(yu) 城市地下綜合管廊實行有償(chang) 使用製度的指導意見》規定，有償(chang) 使用費包括入廊費和日常維護費。
對於(yu) 管廊建設單位和管線主管單位來說，這涉及單獨鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與(yu) 傳(chuan) 統直埋的建設成本計算，以及管廊運營管理費用如何分攤，這些都還處在探索階段。”深圳市一家規劃設計院的工程師說。
安徽省金寨縣一份管廊項目專(zhuan) 項債(zhai) 募集說明書(shu) 顯示，從(cong) 2018年開始，管廊運營方將開始收取入廊費和運營費，建成後的淨收益可達10.72億(yi) 元，但這份說明書(shu) 沒有說明管廊收費對象如何分攤費用。
上述深圳市規劃工程師認為(wei) ，管廊費用可以采用入廊單位按比例分攤的辦法收費，計算的因素包括管線的麵積、管線運營效益和服務範圍、進出管廊的頻率，以及傳(chuan) 統鋪設管線的挖掘頻率等。
北京大嶽谘詢有限公司總經理金永祥在今年5月接受采訪時介紹，“各地的入廊收費問題並沒有解決(jue) ，基本還是依賴財政的承諾，這是一個(ge) 博弈的過程，入廊費收高了，管廊業(ye) 主不願意出，收低了又沒辦法回收成本，僅(jin) 僅(jin) 依靠財政負擔也是不可持續的。”
江蘇、內(nei) 蒙古等省份出台的推進管廊建設的文件都規定了協商收費機製。江蘇省還規定，對暫不具備供需雙方協商定價(jia) 條件的，可實行政府定價(jia) 或政府指導價(jia) 。
“我感覺對於(yu) 費用如何分攤問題，目前的狀態是部委希望地方進行探索，地方政府希望部委統一作出指導，從(cong) 而造成了兩(liang) 頭互相依賴的尷尬情況。”上述深圳市的規劃工程師說。
