《關於利用綜合標準依法依規推動落後產能退出的指導意見》解讀材料
一、《指導意見》出台的背景是什麽(me) ？
落後產(chan) 能本質是嚴(yan) 重浪費資源、嚴(yan) 重汙染環境、不具備安全生產(chan) 條件、產(chan) 品質量不合格的生產(chan) 能力。落後產(chan) 能的大量存在，不僅(jin) 使得行業(ye) 整體(ti) 技術水平低、競爭(zheng) 力差，而且物耗能耗高、汙染排放大，嚴(yan) 重破壞生態環境，安全生產(chan) 條件差，產(chan) 品質量無保障，給人民群眾(zhong) 生命財產(chan) 安全留下很大隱患。淘汰落後產(chan) 能是推進供給側(ce) 結構性改革重要內(nei) 容，是落實去產(chan) 能的重要手段，是治理霧霾的迫切需要，也是促進產(chan) 業(ye) 優(you) 化升級和提高國際競爭(zheng) 力的重要途徑。
黨(dang) 中央、國務院高度重視淘汰落後產(chan) 能工作。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，堅持市場化、法治化手段，利用環保、能耗、質量、安全等手段去產(chan) 能。李克強總理指出，對環保、能耗、安全生產(chan) 達不到標準和生產(chan) 不合格或淘汰類產(chan) 能，要依法依規有序關(guan) 停退出。中央經濟工作會(hui) 議、國務院常務會(hui) 議也對此作出了部署。
為(wei) 貫徹落實黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署和中央領導同誌重要指示精神，我部聯合發展改革委等15個(ge) 淘汰落後產(chan) 能工作部際協調小組成員單位出台了《指導意見》，以鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(ye) 為(wei) 重點，完善以能耗、環保、質量、安全、技術為(wei) 主的綜合標準體(ti) 係，嚴(yan) 格常態化執法和強製性標準實施，形成多標準、多部門、多渠道協同推進工作格局，建立市場化、法治化淘汰落後產(chan) 能長效機製。
二、此次出台的《指導意見》有哪些新特點？
“十二五”期間，工業(ye) 和信息化部會(hui) 同有關(guan) 部門共同努力，認真開展淘汰落後產(chan) 能工作，取得了積極成效。黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 提出了全麵依法治國的要求，淘汰落後產(chan) 能原有的一些工作方式方法難以適應。工作中法律手段、經濟辦法運用不夠充分，市場化、法治化退出機製不健全；鋼鐵、煤炭等行業(ye) 產(chan) 能嚴(yan) 重過剩矛盾尚未根本扭轉，仍需淘汰一批落後產(chan) 能；一些行業(ye) 能耗、環保、質量、安全等達不到法律法規和強製性標準要求的產(chan) 能，亟需依法依規予以關(guan) 閉淘汰。
按照市場化、法治化的總體(ti) 要求，《指導意見》在吸收以往工作經驗和做法的基礎上，進一步提出了相關(guan) 工作要求，核心是落實“四法一政策”，即落實節約能源法、環境保護法、產(chan) 品質量法、安全生產(chan) 法等4部法律和《產(chan) 業(ye) 結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》等產(chan) 業(ye) 政策關(guan) 於(yu) 淘汰落後產(chan) 能的規定。歸納起來主要有五個(ge) 新特點：
一是手段上更加突出依法淘汰。強化法律法規約束，加強節能監察、環保執法、質量監督和安全生產(chan) 監管等執法檢查。強化強製性標準執行，對能耗、環保、安全生產(chan) 達不到標準和生產(chan) 不合格產(chan) 品或淘汰類產(chan) 能，依法依規關(guan) 停退出。
二是方式上更加突出多標準協同推進。工作方式從(cong) “十二五”期間主要以工藝技術、裝備規模為(wei) 標準組織實施，轉向以能耗、環保、質量、安全、技術等多標準協同推進，更多地發揮能耗、環保、質量、安全標準的約束作用。
三是監督上更加突出信息公開。不僅(jin) 要求地方相關(guan) 執法部門定期公布能耗、環保、質量、安全不達標應限期整改的企業(ye) 名單，即“黃牌”名單，以及經整改後仍不達標、已依法關(guan) 閉的企業(ye) 名單，即“紅牌”名單，還要求地方工作牽頭部門匯總後，在政府網站公告年度落後產(chan) 能退出企業(ye) 名單、設備（生產(chan) 線）和產(chan) 能情況，主動接受社會(hui) 監督。
四是約束機製上更加突出信用懲戒。對未按期完成落後產(chan) 能退出的企業(ye) ，將有關(guan) 信息納入全國信用信息共享平台，在“信用中國”網站等平台公布，並在土地供應、資金支持、稅收管理、生產(chan) 許可、安全許可、債(zhai) 券發行、融資授信、政府采購、公共工程建設項目投標等方麵，依法依規實施聯合懲戒和信用約束。
五是行業(ye) 上更加突出產(chan) 能過剩和環境治理重點行業(ye) 。集中力量抓好鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點行業(ye) 。同時又兼顧地方實際，各地可結合本地區產(chan) 業(ye) 發展實際和結構調整需要，擴大行業(ye) 範圍。
三、《指導意見》的主要任務是什麽(me) ？抓落實方麵有哪些舉(ju) 措？
《指導意見》從(cong) 能耗、環保、質量、安全、技術五個(ge) 方麵提出了明確的任務要求，具體(ti) 是：嚴(yan) 格執行節約能源法、環境保護法、產(chan) 品質量法、安全生產(chan) 法等法律法規，對能源消耗、汙染物排放、產(chan) 品質量、安全生產(chan) 條件達不到相關(guan) 法律法規和標準要求的產(chan) 能，由地方相關(guan) 部門根據職責依法提出限期整改的要求，對經整改仍不達標或不符合法律法規要求的，報經有批準權的人民政府批準或直接依據有關(guan) 法律法規規定，予以關(guan) 停、停業(ye) 、關(guan) 閉或取締。對工藝技術裝備不符合有關(guan) 產(chan) 業(ye) 政策規定的產(chan) 能，由地方有關(guan) 部門督促企業(ye) 按要求淘汰。
為(wei) 抓好任務落實，《指導意見》提出組織實施的具體(ti) 程序和要求：一是完善工作機製。發揮好各地現有淘汰落後產(chan) 能工作協調機製作用，加強組織領導，明確職責分工，強化協調配合，形成工作合力。重點是發揮好工作牽頭部門的職責和相關(guan) 執法部門的有關(guan) 職責。二是明確時間節點。每年3月底前，地方工作牽頭部門製定年度工作方案，報經省級人民政府同意後實施。每年12月底前，地方各相關(guan) 部門依法組織企業(ye) 按期淘汰落後產(chan) 能。次年1月底前，各地工作牽頭部門將上年度落後產(chan) 能退出情況報省級人民政府同意後，報國家有關(guan) 部門。三是加強監督檢查。各地工作牽頭部門要定期組織相關(guan) 部門進行監督檢查，對進展慢的及時督辦，推動工作任務按期完成。四是強化信息公開。實行“紅黃牌”名單製。各地相關(guan) 部門要定期公布不達標依法應限期整改的企業(ye) 名單，即“黃牌”名單，以及經整改後仍不達標、已依法關(guan) 閉的企業(ye) 名單，及“紅牌”名單，廣泛接受社會(hui) 監督。此外，通過加強行業(ye) 自律、做好宣傳(chuan) 引導，營造良好環境。
四、有哪些具體(ti) 舉(ju) 措推動和支持企業(ye) 淘汰落後產(chan) 能？
淘汰落後產(chan) 能涉及企業(ye) 職工安置、資產(chan) 處置、轉產(chan) 轉型等多方麵問題，在充分發揮市場機製作用、嚴(yan) 格依法依規推進的基礎上，政府要進一步完善政策措施，幫助企業(ye) 解決(jue) 實際困難，形成有利於(yu) 落後產(chan) 能退出的政策環境。
《指導意見》提出了資金扶持、技術扶持、差別價(jia) 格等8個(ge) 方麵的政策措施。一是加大資金扶持。充分利用工業(ye) 企業(ye) 結構調整專(zhuan) 項獎補資金、差別電價(jia) 加價(jia) 收入和省級淘汰落後產(chan) 能專(zhuan) 項獎勵資金等，對符合條件的企業(ye) 職工安置、轉產(chan) 轉型等予以支持。二是加大技術扶持。加強規劃引導和行業(ye) 準入（規範）管理，通過先進適用技術的推廣，引導企業(ye) 進行技術改造升級。三是執行價(jia) 格政策。對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(ye) 能耗、電耗達不到強製性標準及淘汰類產(chan) 能，執行差別電價(jia) 、階梯電價(jia) 、懲罰性電價(jia) 和超定額用水累進加價(jia) 等差別化能源資源價(jia) 格。四是落實差別化信貸政策。對有效益、有前景，且主動退出低端低效產(chan) 能、化解過剩產(chan) 能、實施兼並重組的企業(ye) ，加大信貸支持力度。對未按期退出落後產(chan) 能的企業(ye) ，嚴(yan) 控新增授信，壓減存量貸款。五是做好職工安置。指導企業(ye) 落實主體(ti) 責任，依法妥善安置職工。落實職工安置和社會(hui) 保障等各項政策。六是盤活土地資源。產(chan) 能退出後的相關(guan) 土地出讓收入，可按規定通過預算安排支付產(chan) 能退出企業(ye) 職工安置費用。支持退出後的工業(ye) 用地用於(yu) 轉產(chan) 發展第三產(chan) 業(ye) 。七是嚴(yan) 格執法監管。加大節能監察、環境保護、產(chan) 品質量、安全生產(chan) 執法力度，嚴(yan) 格依法處置違法行為(wei) 。八是強化懲戒約束。對未按期完成落後產(chan) 能退出的企業(ye) ，依法依規實施聯合懲戒和信用約束。
五、如何做好淘汰落後產(chan) 能職工安置工作，《指導意見》有哪些具體(ti) 措施？
淘汰落後產(chan) 能必然涉及人員安置的問題，需妥善解決(jue) ，確保社會(hui) 穩定。黨(dang) 中央、國務院高度重視，明確要求將職工安置作為(wei) 去產(chan) 能工作的重中之重，通過企業(ye) 主體(ti) 作用和社會(hui) 保障相結合，多措並舉(ju) 做好職工安置。2016年以來，有關(guan) 部門按照國務院部署，已陸續出台了一係列政策措施。主要有：
做好總體(ti) 部署。2016年3月，發展改革委、工業(ye) 和信息化部、人力資源社會(hui) 保障部聯合印發《關(guan) 於(yu) 做好經濟結構調整中職工安置工作促進社會(hui) 和諧穩定的通知》，要求各地做到職工安置去向要明確、資金來源要落實、風險防控預案要完善。尤其是對困難較大的重點地區、重點行業(ye) 和重點企業(ye) ，要深入排查實情，製定好職工安置方案和風險處置預案，做到“一企一策、一廠一策、一礦一策”，切實將促就業(ye) 保穩定的責任落到實處。同時，要加大“雙創”支持力度，加快培育接續產(chan) 業(ye) ，努力增加就業(ye) 機會(hui) 。
出台配套政策。2016年4月，人力資源社會(hui) 保障部、發展改革委、工業(ye) 和信息化部、財政部、民政部、國資委、全國總工會(hui) 等7個(ge) 部門，聯合發布《關(guan) 於(yu) 在化解鋼鐵煤炭行業(ye) 過剩產(chan) 能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》，提出了職工安置的總體(ti) 要求，並從(cong) 多渠道分流安置職工、妥善處理勞動關(guan) 係、加強社會(hui) 保障銜接、強化組織實施等4個(ge) 方麵，細化了相關(guan) 政策措施。如，明確了職工安置的4個(ge) 渠道，主要有支持企業(ye) 內(nei) 部分流、促進轉崗就業(ye) 創業(ye) 、實行內(nei) 部退養(yang) 、運用公益崗位托底幫扶等。
《指導意見》對做好淘汰落後產(chan) 能好職工安置再次進行了部署，提出要指導企業(ye) 落實主體(ti) 責任，依法妥善處理勞動關(guan) 係，製定好職工安置方案和風險處置預案；要落實促進自主創業(ye) 、鼓勵企業(ye) 吸納就業(ye) 和幫扶困難人員就業(ye) 等各項政策，做好社保關(guan) 係接續和轉移，按規定落實好社會(hui) 保障待遇；要加強職業(ye) 介紹和技能培訓，增強失業(ye) 人員的再就業(ye) 能力。
明確資金支持。從(cong) 已出台的相關(guan) 文件看，主要有4個(ge) 方麵。一是工業(ye) 企業(ye) 結構調整專(zhuan) 項獎補資金。中央財政結合地方和中央企業(ye) 任務完成情況、需安置職工人數、困難程度等因素，對地方和中央企業(ye) 進行梯級獎補，由地方和中央企業(ye) 統籌用於(yu) 職工安置工作。二是失業(ye) 保險基金，主要用於(yu) 落實失業(ye) 保險待遇和企業(ye) 穩崗補貼，各地還可以通過提高失業(ye) 保險基金統籌層次、加強省內(nei) 調劑等措施，對任務重的地區給予重點支持。三是就業(ye) 補助資金，主要用於(yu) 支持落實失業(ye) 人員就業(ye) 創業(ye) 扶持政策，對化解過剩產(chan) 能任務重的地區可予以傾(qing) 斜。四是將差別電價(jia) 加價(jia) 收入統籌對符合條件的企業(ye) 職工安置、轉型轉產(chan) 等予以支持。
六、如何確保落後產(chan) 能切實淘汰，不死灰複燃？
《指導意見》明確了落後產(chan) 能的退出標準：按照能耗、環保、質量、安全生產(chan) 等法律法規和強製性標準，依法關(guan) 停、停業(ye) 、關(guan) 閉、取締的企業(ye) ，必須使相應產(chan) 能不再投入生產(chan) 。按照有關(guan) 產(chan) 業(ye) 政策規定，淘汰相關(guan) 工藝技術裝備，須拆除相應主體(ti) 設備。具備拆除條件的應立即拆除；暫不具備拆除條件的，應立即斷水、斷電，拆除動力裝置，封存主體(ti) 設備（生產(chan) 線），企業(ye) 向社會(hui) 公開承諾不再恢複生產(chan) ，同時在省級人民政府或省級主管部門網站公告，接受社會(hui) 監督，並限時拆除。
為(wei) 確保落後產(chan) 能真正淘汰，不出現死灰複燃，工作中要落實好3個(ge) 責任：一是落實企業(ye) 的主體(ti) 責任。企業(ye) 應主動按照淘汰落後產(chan) 能要求關(guan) 停、拆除或封存主體(ti) 設備，使其不再具備恢複生產(chan) 的條件。二是落實地方政府工作責任。地方政府對本地區淘汰落後產(chan) 能工作負總則，應切實按照國家有關(guan) 要求將工作落實到位，做到落後產(chan) 能真去真退。三是落實相關(guan) 部門監管責任。相關(guan) 部門依據職責對淘汰落後產(chan) 能企業(ye) 實施監管，尤其是要切實采取斷電、斷水等有效措施，防範已淘汰的落後產(chan) 能重新啟用。
七、“十二五”期間淘汰落後產(chan) 能工作做法有哪些，成效如何？
“十二五”期間，按照《國務院關(guan) 於(yu) 進一步加強淘汰落後產(chan) 能工作的通知》（國發〔2010〕7號）部署，圍繞國務院確定的總體(ti) 要求、主要目標、重點任務，工業(ye) 和信息化部會(hui) 同淘汰落後產(chan) 能工作部際協調小組成員單位，建立健全工作機製，出台係列政策措施，形成了較為(wei) 有效的做法。一是製定目標任務下達、分解任務和完成任務公告、省市縣三級驗收、部際協調小組考核等工作製度，將國務院確定的目標任務落實到位。二是製定發布淘汰標準、財政獎勵、信貸融資、職工安置等政策，加強用地管理、環保監管、節能監察、電力監管、生產(chan) 許可管理等，完善落後產(chan) 能退出政策體(ti) 係。三是發揮差別電價(jia) 、懲罰性電價(jia) 等價(jia) 格手段作用，利用節能減排倒逼機製，綜合運用經濟、技術、法律、行政等手段，促使落後產(chan) 能加快退出。
經過有關(guan) 方麵的共同努力，淘汰落後產(chan) 能工作取得積極成效，“十二五”目標任務超額完成。電力、煤炭、鋼鐵、有色金屬、建材、輕工、紡織、食品等8大領域21個(ge) 重點行業(ye) 近萬(wan) 家企業(ye) 落後產(chan) 能淘汰退出，其中累計淘汰電力2892萬(wan) 千瓦、煤炭5.75億(yi) 噸、煉鐵9089萬(wan) 噸、煉鋼9486萬(wan) 噸、電解鋁205萬(wan) 噸、水泥（熟料及粉磨能力）6.57億(yi) 噸、平板玻璃1.69億(yi) 重量箱。這些落後產(chan) 能及時淘汰，為(wei) 地方發展先進產(chan) 能和新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，騰出了大量土地、能源、資源、市場空間和環境容量。
