產能過剩治理呈現四大積極轉變

產(chan) 能過剩已經成為(wei) 製約我國製造業(ye) 產(chan) 業(ye) 升級的重要因素，“去產(chan) 能”位居當前供給側(ce) 結構性改革五大任務之首。近十年，國家層麵治理產(chan) 能過剩的政策頻頻出台，這些政策文件既有專(zhuan) 門針對特定行業(ye) 的，也有規範行業(ye) 市場秩序的。係統追溯這些年的產(chan) 能過剩治理思路，不難發現，一些積極轉變正在發生。

從(cong) “一刀切”走向分類管製

早期治理產(chan) 能過剩的政策取向具有計劃性質的平均主義(yi) 色彩，對過剩產(chan) 能采取“一刀切”的地區數量控製，行政分配過剩產(chan) 能指標。這樣的政策設計雖有基於(yu) 區域公平的考慮，但沒有兼顧地區和行業(ye) 特征差異，許多產(chan) 業(ye) 的過剩問題非但沒有緩解，反而愈加嚴(yan) 重。

早期產(chan) 能過剩治理“一刀切”的政策主要表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一是對控製新增產(chan) 能“一刀切”；二是對淘汰落後產(chan) 能“一刀切”。一旦某行業(ye) 被定義(yi) 為(wei) “過剩”或“嚴(yan) 重過剩”後，新增產(chan) 能即使效率再高、技術再先進也沒有進入市場進行競爭(zheng) 和博弈的機會(hui) 。後期我們(men) 觀察到了這種思路出現了良性轉變，政府通過構造一個(ge) 產(chan) 能指標置換交易市場，使得新增的高效率產(chan) 能有了合法的入市渠道。同時采取“因業(ye) 施策”，不同行業(ye) 的產(chan) 能過剩治理開始有了不同的思路和政策設計。傳(chuan) 統行業(ye) （如鋼鐵、電解鋁）、新興(xing) 行業(ye) （如光伏）和區域性行業(ye) （如水泥）的產(chan) 能過剩治理，其治理權限存在不同程度的下放。尤其是對於(yu) 區域性行業(ye) ，產(chan) 能審批和控製的權限已經開始下放至省級主管部門。在產(chan) 能置換的方案管理上也采取了分類管製措施，“一刀切”的政策正在逐步根據產(chan) 業(ye) 特性、區域特征不斷優(you) 化。

從(cong) 行政命令為(wei) 主轉向更多發揮市場作用

過剩是行業(ye) 整體(ti) 概念，過剩產(chan) 能並不一定是落後產(chan) 能，這個(ge) 邊界需要厘清。由市場的優(you) 勝劣汰機製去篩選和淘汰過剩產(chan) 能，必定會(hui) 首先淘汰那些真正落後的產(chan) 能。

事實上，在市場經濟體(ti) 係下，工業(ye) 運行仍需要部分閑置產(chan) 能。行政命令淘汰過剩產(chan) 能，存在一個(ge) 尺度把握的問題：淘汰多少產(chan) 能才符合市場運行規律？這個(ge) 信息並不能直接從(cong) 國際先驗證據中提取，每個(ge) 國家的產(chan) 業(ye) 鏈構成不同、每個(ge) 地區的產(chan) 業(ye) 結構也不同。即便是同一行業(ye) ，國內(nei) 外的企業(ye) 所有製結構也存在較大差異，國外同行業(ye) 的產(chan) 能利用率不能直接“洋為(wei) 中用”，因為(wei) 不同程度的市場發育容許的企業(ye) 競爭(zheng) 程度存在差異。在競爭(zheng) 受保護或受限製的社會(hui) 主義(yi) 市場經濟初期，企業(ye) 並不需要預留太多的閑置產(chan) 能來應對大量潛在競爭(zheng) 者。而在相對成熟的市場經濟條件下，企業(ye) 需要預留更多的閑置產(chan) 能預防競爭(zheng) 對手進入和預備可能出現的創新。因而，閑置產(chan) 能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(ye) ，讓市場在企業(ye) 產(chan) 能決(jue) 策中起決(jue) 定性作用。

當然，讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用的同時，亦要更好發揮政府作用。從(cong) 2014年治理產(chan) 能過剩的基本思路可以看出，政府一方麵通過搭建平台構建產(chan) 能指標交易市場，允許高效率產(chan) 能通過付費進入的形式替代低效率產(chan) 能；另一方麵則規範競爭(zheng) ，將原有的地方政府競爭(zheng) 性招商引資導致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了政府和市場的關(guan) 係。2016年底召開的中央經濟工作會(hui) 議提出，用市場、法治的辦法做好“去產(chan) 能”工作。在這種思路指導下，“去產(chan) 能”進程中的行政審批將會(hui) 越來越少，產(chan) 能過剩治理將更多發揮市場的作用。

從(cong) 經濟性管製走向社會(hui) 性管製

早期的治理措施可以用“關(guan) 停並轉”四個(ge) 字來描述：關(guan) 閉和停辦企業(ye) 涉及關(guan) 閉企業(ye) 的標準問題；兼並是企業(ye) 間共享資源、互通有無、共築競爭(zheng) 優(you) 勢的選擇；而轉產(chan) 則涉及企業(ye) 的資產(chan) 是否專(zhuan) 用以及轉產(chan) 成本等諸多難題。無論哪種措施，都涉及管製機構對企業(ye) 生產(chan) 和經營決(jue) 策的直接幹預。針對低端產(chan) 能的無序競爭(zheng) ，政府希望通過培植大企業(ye) 、優(you) 化競爭(zheng) 格局的方式改善行業(ye) 發展狀態。但事實證明，一些由政府“拉郎配”的企業(ye) 兼並往往是逆經濟發展規律而行，是反效率的兼並行為(wei) ，而不是企業(ye) 發展的內(nei) 生要求。現實中，行政主導下的低效率企業(ye) 由高效率企業(ye) 兼並後拖垮高效率企業(ye) 的案例也不少見。政府通過財政支持方式引導企業(ye) “關(guan) 停並轉”，一定程度上扭曲了市場競爭(zheng) 對企業(ye) 行為(wei) 的激勵。

我們(men) 看到，在近幾年的產(chan) 能過剩治理措施中，行政幹預企業(ye) 經營決(jue) 策的措施越來越少，治理措施更多地轉向“規範競爭(zheng) ”這個(ge) 方向，主要聚焦的管製措施則由經濟性管製轉向社會(hui) 性管製。比如，提高過剩行業(ye) 的環保標準、能耗標準、安全生產(chan) 標準等。在這種標準下，淘汰過剩產(chan) 能更具有法律依據。

從(cong) 封閉市場走向開放市場

從(cong) 政策的沿革來看，行業(ye) 出現產(chan) 能過剩時，治理政策首先從(cong) 拉動內(nei) 需的角度去設計。實際上，外部需求也是化解我國產(chan) 能過剩的一個(ge) 突破口。許多基礎設施比較薄弱的新興(xing) 市場經濟國家，對傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 產(chan) 能需求還非常多，這給我國化解產(chan) 能過剩提供了一個(ge) 巨大機遇，外部市場正在幫助解決(jue) 內(nei) 部需求不足的問題。近年來，我國依托“一帶一路”戰略、金磚國家開發銀行、亞(ya) 洲基礎設施投資銀行等倡議和合作機構，助推國內(nei) 產(chan) 能“走出去”，主動推動國際產(chan) 能合作。

需要清楚看到的是，市場擴容是緩兵之計。產(chan) 能過剩源於(yu) 激勵扭曲，依靠市場擴容可能會(hui) 進一步引發地方政府的無序競爭(zheng) ，這個(ge) 陷阱應避免。長遠來看，產(chan) 能過剩治理還要更多依靠市場機製。當前，外部市場擴容已經給化解產(chan) 能過剩留足了製度轉換的空間，把握住這個(ge) 重要的窗口期，探索出市場化、法治化“去產(chan) 能”的有效方式至關(guan) 重要。